作者 | 谢向英 白歌

自2018年美国商务部对中兴通讯进行制裁并要求其合规整改之后，我国的企业合规之路踏上正途。2018年11月，国务院国有资产监督管理委员会曾发布《中央企业合规管理指引（试行）》（以下简称《指引》），中央企业合规管理建设正式拉开帷幕，为了进一步促进中央企业合规管理经营，增强其抵御风险的能力，在征求各大中央企业及有关部门意见的基础上，国资委于近日发布了《中央企业管理办法》（以下简称《办法》），《办法》将于2022年10月1日起正式施行。《办法》较《指引》而言，格局清晰，用词考究，条文前后呼应，同时对于《合规管理体系国际标准》（以下简称“ISO 37301:2021”）亦有借鉴，如重视最高管理者对合规的参与程度，注重合规管理体系的绩效和有效性，注重合规文化培育等。本文主要对《办法》的变化概况及六大亮点进行解读，以期帮助广大企业学习借鉴相关合规理论。

一、《办法》整体变化概况

整体来看，《办法》相较《指引》而言，在回答了什么是企业合规，为什么要做企业合规以及如何做好企业合规等问题的基础上，内容更加殷实，结构更为清晰，突出刚性约束，同时注重务实性与有效性。具体而言，在篇幅大小方面，在面向全社会征求意见后，《办法》在《指引》的基础上将条文数量从原来的31条扩充至了42条，丰富了合规文化部分且新增了信息化建设等内容。在结构布置方面，《办法》由原来《指引》的六章扩张至八章，将“制度建设”单独作为一章，详细规定了中央企业在经营管理中需要搭建的合规管理制度，此外，原《指引》中的第五章“管理保障”也被《办法》中的“合规文化”“信息化建设”以及“监督问责”三章所替代，其他章节在《办法》中多有延续。在文件效力上，《指引》属于政策引导，而《办法》是以国资委令的形式发布（国资委令第42号），与《指引》相比突出刚性约束；换言之，如果中央企业未按照《指引》进行合规管理，并不需要承担法律责任，若中央企业在合规管理体系建设过程中有悖《办法》的要求，国资委可根据第三十七条的规定对中央企业开展责任追究。

二、《办法》六大亮点解读

1、强调党的领导，战略高度上升

在立法目的层面，《办法》与《指引》存在较大改变，《办法》将中央企业合规管理上升到全面依法治国的战略高度，其中第一条明确规定：“为深入贯彻习近平法治思想，落实全面依法治国战略部署，深化法治央企建设，推动中央企业加强合规管理，切实防控风险，有力保障深化改革与高质量发展...制定本办法。”

在工作原则层面，《办法》仅保留了《指引》原有的全面覆盖原则，几乎树立了全新的工作原则，规定坚持党的领导是中央企业合规管理的首要原则，还进一步强调应将党的领导贯穿合规管理的全过程。

在组织职责层面，《办法》新增第七条：中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平。与第一条及第五条相呼应，第七条重点突出党在中央企业合规管理中的核心领导位置。

2、坚持务实高效，注重合规有效性

《办法》第五条明确将务实高效作为中央企业合规管理工作应坚持的工作原则，要求中央企业根据情况建立符合企业实际的合规管理体系，突出对重点领域、关键环节和重要人员的管理。合规不是千篇一律的，没有万能的合规模板，中央企业应该结合自身个性“因地制宜”“对症下药”开展合规建设，确保合规的实际有效性。这也贯彻了目前正在逐步开展的企业合规改革的精神，在“企业合规不起诉制度”中，合规的针对性及有效性也是第三方监督评估机构验收企业合规整改成果的核心要素。

企业合规建设不仅需要制度支持，也需要专项资金、人力等保障，ISO 37301:2021规定企业应在财务资源、工作环境、基础设施、人才选拔等方面对合规管理工作予以支持。《办法》第六条也做出了相应规定：中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件，保障相关工作有序开展。

此外，《办法》借鉴了ISO 37301:2021重视合规管理体系的评估与改进的精神，根据《办法》第八条的规定，对合规管理体系的有效性进行评价是中央企业董事会的职责之一；根据第二十六条的规定，中央企业应当定期开展合规管理体系有效性评价，针对重点业务合规管理情况适时开展专项评价。无独有偶，此前颁布的《中小企业合规管理体系有效性评价》也将企业有无配备专业合规管理人员及有无经费保障作为评价指标之一。定期对合规管理体系进行维护与评估，及时纠正和改进合规管理体系的漏洞是确保中央企业合规管理的重要基础。

3、明确组织架构，确定责任人制度

在第二章“组织和职责”中，《办法》大致延续了《指引》的框架，但架构更为清晰，分工更为明确，主要有以下几方面变动。

其一，《办法》明确党委（党组）的根本领导作用，而后规定了董事会及经理层的具体职责。

其二，《办法》删除了《指引》原有的监事会职责条款。

其三，《办法》沿用了《指引》中有关合规委员会的内容，同时确定中央企业负责人是推进法治建设第一责任人，改变了《指引》原第九条“中央企业相关负责人或总法律顾问担任合规管理责任人”的表述。领导是合规管理的根本，对于整个组织树立合规意识、建立高效的合规管理体系具有至关重要的作用。根据ISO 37301:2021的规定，最高管理者在组织管理中要承担遵守合规治理原则、制定并宣传合规文化、制定合规方针、确定各主体的合规职责等工作。第一责任人制度的确认不仅能够增加中央企业内部对于合规的重视程度，同时有助于合规工作自上而下顺利推行，减少工作阻力。

其四，《办法》借鉴了国内外一流企业的实践经验，在第十二条新增首席合规官，规定中央企业应当结合实际设立首席合规官，可以不新增领导岗位和职数，由总法律顾问兼任，对企业主要负责人负责，领导合规管理部门组织开展相关工作。

其五，《办法》正式确立起业务职能部门承担合规主体责任、合规管理部门牵头负责合规工作、纪检监察等部门履行监督调查职责的三道防线，并具化了各主体的职责。毋庸置疑，业务及职能部门作为企业生产经营的直接部门，也是违规风险最高发的部门，《办法》着重细化了业务职能部门需要履行的职责，包括建立本部门业务合规管理制度、梳理重点岗位合规风险、对本部门经营管理行为进行合规审查、报告合规风险及组织违规问题调查整改。总而言之，《办法》通过细化履职职责的方式将合规要求落实到中央企业经营管理的全领域各环节，严格区分了各个主体的合规责任，这也正是对于第五条“全面覆盖”“权责清晰”两大工作原则的贯彻落实。

4、具化制度建设，开展专项合规

关于中央企业的合规管理制度，2018年的《指引》将其分散规定在“合规管理重点”“合规管理运行”等章节，缺乏体系性；《办法》新增第三章“制度建设”，搭建起了中央企业合规管理制度的基本体系，主要包含以下三个层面的内容。

第一层面是对于合规管理制度的原则性规定，主要体现在《办法》第十六条及十七条，其中第十六条规定中央企业应当根据适用范围、效力层级等构建分级分类的合规管理制度体系；进而第十七条说明中央企业合规管理基本制度应包括总体目标、机构职责、运行机制、考核评价及监督问责等内容。

第二层面是重点领域的专项合规，《办法》第十八条指出中央企业应当针对反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护及涉外业务等重要领域，并结合自身经营状况针对合规风险较高的业务制定专项合规制度或合规指南，这其实也是实现有效合规的重要手段。

第三层面强调合规管理制度的动态性，合规管理制度不应该是一成不变的，也没有任何企业的制度是完美的，企业应当不断的对合规管理制度进行修改、更新、完善，以确保合规制度能够适应中央企业的经营管理状况，《办法》第十九条规定中央企业应当实时跟踪内外部法律风险环境的变化，以确保合规管理制度能够被有效执行。

5、强调监督问责，将合规嵌入经营流程

与《指引》相比，《办法》更加注重追责问责，除了在第四章“运行机制”中规定了违规问题整改机制、违规行为举报机制、违规行为的追责问责机制外，甚至专门新增第七章“监督问责”以加大对于违规行为的责任追究力度。《办法》还创新性的把中央企业合规管理与员工及企业的考核评价直接挂钩，将违规行为性质、发生次数、危害程度等作为考核评价、职级评定等工作的重要依据，责任的延伸必将引起重视，以此激励员工合规工作，中央企业合规经营。

此外，《办法》还要求中央企业应将内部合规审查作为必经程序嵌入经营管理流程中，针对重大决策事项的合规审查意见还应当由首席合规官签字并对合规性提出明确意见。对比《指引》中“将合规审查作为规章制度制定、重大事项决策、重要合同签订、重大项目运营等经营管理行为的必经程序”的表述，《办法》扩大了合规审查的范围，完善合规审查闭环管理的要求，“嵌入”一词更是巧妙的表达了合规审查与经营管理一体化的要求。

6、文化技术双管齐下，助力合规建设

如上所述，《办法》在结构上对《指引》的突破体现在新增合规文化、信息化建设等章节。ISO 37301:2021重视合规文化对于企业长期发展的影响，主张通过合规文化的培育在企业内部自上而下建立起合规的道德标准及价值取向，从而确保各项经营管理活动符合合规要求。《指引》对于中央企业合规文化建设的规定较为简略，修订后的《办法》不仅将合规管理纳入党委（党组）的学习范畴，还从组织合规培训、加强合规宣传、践行合规理念三个角度细化了合规文化的内容。值得注意的是，合规文化的树立非一朝一夕即可形成，实践中企业应秉持长期培养、慢慢渗透的理念增强员工对于合规文化的认同感。

《办法》第六章为信息化建设，规定中央企业应善用信息技术手段助力合规工作，以加强中央企业合规管理信息化建设为前提，通过信息技术手段实现强化关键节点合规管控、各部门间数据共用共享及合规风险即时预警的目的。据统计，目前超过半数中央企业已经建立了法治工作信息化管理系统，各类企业都应该充分运用大数据、人工智能等现代科技手段助力合规工作，从而顺应对数字化时代企业合规提出的新要求。

三、结语

企业要想行稳致远，合规经营是第一要义。在当前国际竞争越来越体现为规则之争、法律之争的大背景下，中央企业面临的国内外环境和风险挑战日趋复杂严峻，《办法》作为在合规管理强化年出台的重磅文件，在《指引》的基础上结合了国内外合规管理经验，为中央企业的合规管理建设指明方向的同时也提出了新的要求。尽管《办法》未对非国有企业提出强制性的适用要求，但在合规常态化的发展前景下，各类企业也应高度关注并在日常经营管理中认真践行。