【观点】控制性详细规划可诉性探析
发布日期:
2022-04-28

作者 | 岳峰  朱宇晖


控制性详细规划(以下简称控规)决定着建设用地许可、建设工程许可等规划许可行为,并进一步延伸出房屋征收决定等一系列涉及规划实施的行政行为。根据2019年修正的《中华人民共和国城乡规划法》第2条规定“本法所称城乡规划,包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划”。其中,控制性详细规划是指以城市总体规划或分区规划为依据,确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划,其成果表现为规划文本、附件和图件等。控规是城乡规划政策的载体,其作用就在于为规划的管理提供依据,并引导城乡开发的顺利进行。随着我国城市化进程的加快,城市规划、特别是控规在城市建设发展中的作用愈加突出,其编制、修改和实施直接影响城市资源分配,在相关行政诉讼案件中,也往往成为各方争议的焦点,就其可诉性问题在司法实践中也引发了较大的争议。


一、目前司法实践


(一)主流观点


关于控规可诉性问题分歧较大,在分析相关裁判文书后可知,最高人民法院在此问题上亦难以达成共识。在我国司法审查实践中,通常认为某一规划和规划行为是否可诉,依赖于该规划和规划行为是否针对特定人,并对该特定人的权利义务直接产生影响,因此规划的编制和审批行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。例如,在某制衣厂诉宁波市人民政府规划批复行为一案再审过程中,再审申请人认为,被申请人对控规作出的批复属于法律行为,具有可诉性,同时该批复行为对申请人的权利义务产生了实质影响,申请人在受让案涉土地时,该土地性质为“一、二类工业”,而控规批复将地块变更为三类工业用地,影响该地块的市场价格和容积率,从而影响申请人的预期收益,最高人民法院认为,控规作为城市规划的重要部分,由城市人民政府城乡规划主管部门组织编制,并报本级人民政府批准后备案。编制城市控规,应依据已经依法批准的城市总体规划或分区规划,考虑相关专项规划的要求,对具体地块的土地利用和建设提出控制指标,作为建设主管部门(城乡规划主管部门)作出建设项目规划许可的依据。本案被诉行政行为是宁波市政府对该市规划局呈报的控规编制的批复行为,其中《大榭开发区榭北片(DX01)控制性详细规划》含某制衣厂所在地块。综合规划范围、结构、功能定位和产业选择、控制内容等因素,该控规以实现开发区规划建设目标,协调区域内外环境,控制和引导该区域内各项建设而编制,并未针对该区域内某一特定的行政对象发布。宁波市政府作出的批复行为是对案涉控规编制的确认,该确认行为未对申请人的权利义务产生直接的实际影响。结合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第2款第10项规定精神,该批复行为依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。


(二)“个案突破


在主流司法观点倾向于控规不可诉的同时,最高人民法院和一些地方实践为控规的可诉性保留了可能性。例如,在某公司诉广东省遂溪县人民政府、遂溪县住房和城乡规划建设局编制并批准土地利用总体规划一案中,最高人民法院认为,编制和修改详细规划,的确可能影响土地权利人对土地的开发和利用,甚至是减损权利人已经依法取得的土地利用权和开发权。尤其是控规一经批准,就形成了约束力,是规划管理的最直接依据,是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件,城乡规划部门必须严格按规划实施管理,建设单位必须严格按规划实施建设,各相关利益群体必须服从规划管理。因此对地方政府编制和修改控规行为亦有司法救济的必要。


在麦某某、陈某某诉中山市人民政府控制性详细规划批复一案中,原告诉称其拥有位于某镇某路的土地使用权,土地用途为商业住宅,后原告向规划部门办理建设规划许可时,被规划部门以原告土地用途与控规功能不符为由不予许可,故起诉要求撤销控规及其批复。一审法院在实体审理了某市人民政府作出的控规批复后,则认为控规具有可诉性。一审判决认为,控制性详细规划在其实施区域内具有普适性的法律效果,对规划区域内的所有人的建设行为均具有拘束力。一般而言,规划区域内受该控制性详细规划拘束的人不能因该规划的编制影响了其可能建立的权利义务关系而对该行为具有诉权。但是,经某市政府批复实施的控规使麦某某、陈某某原为商业住宅用途的土地使用权变成了道路用地的规划地类性质,直接导致麦某某、陈某某建设住宅的规划建设许可申请不被规划部门许可,影响了其原有的土地使用权权益。由于控规是规划管理部门作出规划许可的依据,在控规的影响下,麦某某、陈某某仅对某市城乡规划局的不予办理建设用地规划条件决定行使诉权,并不能实质解决其权利所受的影响。故该控规的实施对麦某某、陈某某的影响而言,已超出了对一般人的普适性影响的范围,已具有个别性和法效性的影响,是其权利受到影响的直接原因,因而该批复行为对二人而言应为可诉的行政行为。二审法院对此观点也予以了采纳,即认可控规的批复行为具有可诉性。


二、控规可诉性分析


(一)控规行为的“区分对待”


根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定,城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节,其中,与控规实施有关行政行为的可诉性并不存在分歧,长期的司法实践也已经形成了一套较为成熟的司法审查标准和体系,比如规划许可、对违法建设活动的处罚以及征收征用土地等,司法实践中,人民法院也往往在涉及控规的行政诉讼中,通过释明来引导行政相对人对后续与规划实施有关的行政行为提起行政诉讼。


至于控规的修改行为,《城乡规划法》第50条第1款规定“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的,应当依法给予补偿”,故城乡规划的修改行为,如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失,可以对其提起诉讼,请求补偿。


因此,对于控制性详细规划的可诉性讨论,集中在了规划的编制、审批行为是否可诉的问题上。


(二)主流观点的探讨


一般的观点认为,因规划的编制、审批行为属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,不能直接对其提起诉讼,而仅能依据《行政诉讼法》第53条的规定在提起行政诉讼时进行附带审查。笔者认为,对于规划的编制、审批行为一概以抽象行政行为而论有失偏颇,理由如下:


(1)、“违法性继承”理论的有限性。存在于连续数个行政行为中,当行政行为彼此之间相互联系,行政活动的整体过程是由一系列连续多阶段的行政行为构成时,先行行为中存在的违法性瑕疵会影响作为结果的后续行为的合法性,即后续行为继承了先行行为中的违法性的现象,这被称为“违法性继承”。最高人民法院曾通过司法解释尝试在行政许可的司法审查领域确定“关联行政行为的连带审查”,提出若被诉许可行为所依据的其他行政决定或文书存在重大且明显的违法情形(行为无效)时,法院可依次认定被诉行政行为违法。但当先行行政行为存在违法性瑕疵尚未达到“重大且明显违法”时,如何认定后续行政行为的法律效果却未有涉及。因此,如果认为控规不可诉,应当通过后续实施行为进行救济的话,在审理后续实施行为中不可避免需要审查控规编制、修改行为的合法性。在无法对先行行为进行审查或者全面审查的前提下,难以得出先行行为达到“重大且明显违法”的程度。所以说,完全通过“违法性继承”理论指引当事人诉讼后续行为获得救济,在司法实践中,很难准确判断后续行为是否违法。


(2)附带审查的有限性。《行政诉讼法》第53条规定“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查”。首先,控规或其批复是否属于规范性文件。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第10条、第14条规定,控制性详细规划是城乡规划设计的技术性文件,是经政府审批同意作为城乡规划建设法定依据的技术成果。最高院对此也有倾向性:在艾某某诉湖北省黄石市人民政府规划行政批准一案中,最高人民法院认为一审法院对于规划批复属于“行政规范性文件”的认定有欠斟酌,即不认为控规属于“规范性文件”,仅认为规划和规划批复与行政规范性文件一样,都具有“普遍约束性”,因此,如果认定控规的编制、审批行为系抽象行政行为,能否搭上规范性文件附带审查的“末班车”都已成问题;其次,即使控规或其批复属于规范性文件范畴,对规范性文件的合法性审查也应遵循一定的程序,即先要明确规范性文件是否被诉行政行为的法律适用依据,再审查规范性文件内容是否适当。所谓被诉行政行为包括规划许可、征收征用等多种规划实施行为,其直接适用的法律依据并非均为控规文本或批复,例如作出房屋征收决定所适用的法律依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》等法律法规,相反,控规更像是一种事实依据,亦或是行政许可、行政审批的前置性程序要求;同时,对于控规文本内容是否适当的审查颇具专业性、科学性、复杂性,人民法院难以实现全面审查的目的。


(三)本文观点


笔者认为,讨论控规的编制、审批行为是否可诉还是应当围绕行政行为可诉性的两大重要判断因素:


(1)是否产生“外化”效果。


《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第2款第5项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(五)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”,控规的编制、审批行为前期可能表现为行政机关内部行政行为或者过程性行政行为,但《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第20条规定“经批准后的控规具有法定效力,任何单位和个人不得随意修改。”以及第17条规定“控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内,通过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布”,控规一经批准并依法定形式公布后就产生了外化效果,如对所涉土地权利人的实体权利产生了实质影响,理应纳入司法审查中;


(2)是否对特定人的权利义务产生实际影响。


实际上,就是从《中华人民共和国行政诉讼法》对于可诉行政行为的规定所强调的行政行为的个别性和法效性特征来审查该行为的可诉性。所谓可诉行政行为的个别性,强调的是行为指向了特定之人或具体事件;法效性强调的则是行为直接对特定之人发生了法律效果,即直接影响了特定之人权利所系之法律关系的发生、变更、消灭。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第1条第2款第10项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(10)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。控规是城市、乡镇人民政府城乡规划主管部门根据城市、镇总体规划的要求,用以控制建设用地性质、使用强度和空间环境的规划。控规指导修建性详细规划的编制(修建性详细规划直接对建设项目作出具体的安排和规划设计,指导各项建筑和工程设施的设计和施工)。因此,原则上控规的编制和审批行为不宜纳入行政诉讼受案范围,但如其具体内容直接限制利害关系人权利且当地也未编制修建性详细规划的(如已编制修建性详细规划,则可对修建性详细规划提起行政诉讼),利害关系人可对控规直接限制其权利的特定部分的内容提起行政诉讼,一味要求利害关系人仅能对控规实施的行为提起行政诉讼,很可能造成形式审查、救济缺失、利益失衡的局面。


除此之外,如最终判断控规的编制、审批行为可诉,还需注意几个问题:


(1)审查方式应有所突破


《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第9条规定“编制控制性详细规划,应当依据经批准的城市、镇总体规划,遵守国家有关标准和技术规范,采用符合国家有关规定的基础资料。城乡规划技术标准体系共分为三个层次:第一层次为基础标准,是指作为其他标准的基础并普遍使用,具有广泛指导意义的术语、符号、计量单位、图形、模数、基本分类、基本原则等的标准;第二层为通用标准,是针对某一类标准化对象制定的覆盖面较大的公共标准;第三层为专用标准,是指针对某一具体标准化对象或作为通用标准的补充、延伸制定的专项标准。”因此,如控规的编制、审批行为经判断为可诉,对于控规实体内容的审查,为了维护行政相对人的合法权益,鉴于控规的高度专业性、科学性、复杂性,笔者认为,可以考虑参照房屋征收补偿程序中对房屋市场价值评估的鉴定机制,由具有专业知识的专家组成专家委员会对控规的编制、文本内容等进行鉴定,以供人民法院参考。


(2)原告主体资格的把握


还应注意的是,控规一经制定并审批通过,其中涉及地块的规定性指标内容对土地权利人即具有强制执行力。表面上看,土地权利人对控规似乎当然具有利害关系,但在司法实践中,往往通过对时间顺序的梳理,应当对土地权利人的原告资格作出一定的限制。只有在控规公布之前,当事人取得土地使用权或建设许可证等权利凭证的,对控规具有原告主体资格。而在控规公布之后,当事人取得权利凭证且与控规冲突的,实际影响当事人权利的行为实质是后续的颁证行为,当事人对控规不具有原告主体资格。

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